改革开放以来中央级科研机构发展面临的问题

   

改革开放以来，国内各行各业发生了巨大变化，科学研究与技术服务领域也处于不断改革与发展中。改革开放前，在计划经济体制下，我国科技活动与经济的结合完全是被动地遵从计划指令。改革开放后，随着市场化进程的逐步推进，脱离了计划指令的科技活动暴露出自身与经济建设严重脱节的弊病。在1985年《中共中央、国务院关于科技体制改革的决定》中，对当时我国科技资源的配置作了深刻的分析，揭示了“过多研究机构与企业相分离，研究、设计、教育、生产相脱节”的体制弊端，提出“经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设”的指导方针。从那时开始，经过近30年的改革与发展，可以说，有利于科技与经济密切结合的创新体系已经形成，我国科技与经济相结合的状况已经发生了根本性变化。重要标志之一是科技活动执行主体的转化，即由以政府部门属研究机构和高等院校为主体转变为以企业为主体。与此同时，研究机构、高校研发方向已经发生了转变。从科研机构看，改革从转变运行机制人手，逐步调整管理制度和研究方向，促进科技成果转化，提高面向市场、服务经济的能力，其中，技术开发型研究机构的转制是科技管理部门针对“两个面向”实施的重要举措。

“九五”期间部分技术开发型研究机构转制为企业，加速了我国科技活动的结构调整。改革大体按照“放开搞活、局部突破、构造环境、系统重建”的思路和程序逐步推进，从改变科研机构的运行机制入手，以促进科技与经济结合为目标，首先从内部调整研究方向，逐步培育为市场提供科技服务的能力和参与市场的竞争能力。

1998年中央政府机构调整后，划归经贸委管理的10个产业局所属的242家科研机构率先进行转制改革。根据国家“稳住一头，放开一片”的改革方针，这类科研院所进行了多种形式的人才分流，使绝大多数科技人员投入到面向经济建设主战场的科技活动之中，在微观层面上实现了科技与经济的紧密结合。此后，中央和地方的许多技术开发类机构分期分批转制为企业。截止到2000年底，全国有588个科研机构转制为企业，其中，中央部门属科研机构219家，地方政府科研机构369家。这些机构中，进入企业集团的311个，转为中央或省直属大型科技企业的31个，转为一般科技型企业的241个。到2000年末，已有14.4万人随同科研机构的企业化转制进入企业，其中科技活动人员达7.7万人。

从现有的统计数据看，到2010年转制机构已经达到1235家，经费收入总额达到2233亿元，经费支出总额达到2121亿元，其中R&D经费内部支出为217亿元。从业人员达到30万人，其中科技活动人员达到15.7万人（参见表1）。

表1                        2010年转制机构基本情况              单位：个，人，千元

	机构数	从业人员		经费收入		经费支 出总额
		总数	单位在职科技活动人员	总额	政府资金
总  计	1235	302625	157357	223275806	12113793	212097736
地方部门属	875	96767	51843	36488951	3074422	33549239
省级部门属	582	69591	39503	26968447	2641642	25503196
副省级城市属	97	9534	4845	3902016	210991	3589918
地市级部门属	196	17642	7495	5618488	221789	4456125
中央部门属	360	205858	105514	186786855	9039371	178548497
中国科学院	8	2359	1838	1033167	306092	1063355

科研机构改革的出发点是要从体制和机制上根本解决科技与经济脱节的问题。但是，转制后的科研机构又出现了一系列未曾预料到的问题，如研发人员待遇和社会保障问题，职称、级别的转换与晋升问题，科研机构基本运营的经费保障问题。并且与改制设计的初衷相违，许多科研机构并没有焕发出应有的活力，由于对市场的不适应，一些转制机构还出现大面积的人员流失。与大中型工业企业的增长情况对照，至少从各项反映投入和产出的统计数据上看不出通过转制焕发出与众不同的活力来（参见表2）。

表2        2010年与2002年比较部分科技投入和产出指标年平均增长速度      单位：%

指标名称	转制研究机构	大中型工业企业
R&D人员数	12.33	15.78
研究人员数	11.06	7.75
R&D经常费支出	23.44	27.92
利润总额	29.40	31.10
新产品销售收入	40.53	26.90
职工总数	6.59	8.84
专利申请数	27.57	32.22
发明专利申请数	28.64	37.22
技术性收入	19.68	33.15①

注：①表示此数据为高新技术产业开发区数据。

认真分析可见，科研机构的改革过多地注重形式。从事业编制向企业编制的转换只是用工形式的转换，原来招收从业人员是事业编制，现在改为企业编制；原来工资等级是事业等级，现在改为企业等级；原来劳动保障享受的是事业待遇，现在改为企业待遇，其他则没有实质性变化。转制机构的领导还需要上级任命，日常工作还要听命于主管部门，与转制前并无太多本质差别。

十八大以来，新一轮事业单位改革开始启动，作为事业单位一部分的政府部门科研机构又开始人心浮动，想尽办法保住自己公益一类的地位，或进入公务员序列；想尽办法把自己原来的公益Ⅱ类变换为公益Ⅰ类。如果一项改革不能实现帕累托最优，总是造成部分人的利益受损，这样的改革值得进一步商榷。

鉴于此，在以上分析的基础上，针对中央属科研机构当前的运行状态，似应解决好以下几个问题。

（一）是守成还是发展

通过以上分析可知，国内科研机构，包括中央级科研机构，在改革开放过程中的发展不如企业的技术开发机构和高等学校的科研机构。如果以2002年作为技术开发机构剥离改革的结点，从那时起到现在，数量没有太大变化的。

我们以有常规科技统计数据的1990年为起点，以2002年技术开发类机构剥离为中点，以2014年为终点，虽然在一些统计数据上不太可比，但仍然能够观察一下科研机构、中央级科研机构、企业技术开发机构和高校研究与试验发展机构之间的变化（参见表3）。

表3                  1990年以来科研机构构成的变化

指标名称	1990		2002		2014
	个	%	个	%	个	%
科研机构	5416	35.64	4347	31.31	3677	11.61
中央级科研机构	1071	7.05	744	5.36	720	2.27
企业技术开发机构	8116	53.40	5836	42.03	17356	54.81
高校研发机构	1666	10.96	3702	26.66	10632	33.58

注：为保证数据可比，中央级科研机构为《年鉴》数据；企业技术开发机构为大中型企业数据（2014年规模以上工业数据为47689个）。

从表可见，科研机构和中央级科研机构的发展明显低于企业技术开发机构和高校研发机构。特别是高校研发机构，经过20多年的发展，占全部科研机构的比重明显提升。

再从经费和人员投入看，这样的发展态势更为明显。特别是企业技术开发机构，已经占到全部经费和人员投入的70%以上，成为真正的创新投入主体。反观科研机构或中央级科研机构，虽然增长速度也很快，但是占整体的比重却有所下降。

从以上的比较给我们提出一个问题，中央级科研机构如何运行和发展的问题，企业建立研发机构完全是自主行为，想建立就建立，想撤消就撤消；高等学校建立新的研究机构基本也做到了自主，校内的教授利用研究特长和在校生优势建立研究机构是非常容易的事情。而政府办研究机构，特别是中央级研究机构的举办却受到“编制”的严格约束。今后是继续受到“编制”的约束，保持现有的“编制”继续这样“维持”下去，还是应该有一个其他的系统性的发展规划，对政府办科研机构的“编制”实行放开的政策，这是决策层应该考虑的问题。

（二）是独立还是非独立

通常习惯将除企业技术开发机构和高校研发机构之外的科研机构称为独立研究机构。其实这些研究机构一点儿都不独立，其运行和发展处处受到来自各个方面的约束。

我国科研体系是建国后参照前苏联模式建立的，具有较明显的计划经济体制的色彩，即使是经过上世纪末本世纪初的改革而保存下来的科研机构，也仍然保持着原有的管理体制，有着共同的特点：编制由中央编制办公室控制，人事由上级主管部门安排，研发活动要听从主管部门的安排，要服从主管部门的发展。并且多数机构都承担着本系统科研管理、科研奖励、学术交流、研发活动、期刊出版等多项行政工作，部分研究机构已经成为主管部门下的行政部门，除了人员为事业编制外，其他与行政部门几无差别。

随着改革开放和社会主义市场经济的逐步深化，各行各业都认识到计划经济时期由主管部门说了算的模式存在明显的弊端，简政放权才是根本出路，并通过改革逐步摆脱原有上级主管部门的约束。在上世纪80年代，工业、建筑业、商业企业通过改革与上级主管部门脱钩，教育部门在上世纪90年代的改革已经使大专院校完全脱离了原有的主管部门。目前新闻出版机构，如出版社、杂志社也在新闻出版署的资助和指导下逐步与主管部门脱钩，成为独立运营的出版社、杂志社或出版集团。目前，像科研机构这样仍然与上级主管部门存在密切关系的机构或单位已经很少见了。

科研机构固然是事业单位，但是特殊的事业单位，如果在改革中把科研机构与其他具有行政功能的事业单位等同看待，显然是不恰当的。后者要通过改革加以约束和精简，前者要通过改革发展壮大。因此，从目前中央属科研机构的运行状况看，除中科院等地位较为特殊的科研机构外，中央部门属科研机构都存在如何摆脱上级主管部门，成为真正拥有现代院所治理结构独立运行的研究机构的问题。

（三）是专注研究还是兼顾开发

中央级科研机构如何发展，朝向什么方向发展，涉及到国家重大科技发展战略问题。是将主要方向集中于基础研究，或是集中于基础研究和应用研究，还是兼顾基础研究、应用研究、试验发展甚至R&D成果应用？在各个方向之间应该保持怎样的构成，这是当前需要明确的问题。

改革开放之初直至本世纪初，为了解决“两个面向”的问题，无论是研究机构、还是高校和企业技术开发机构，都是一齐向技术开发转向，从而形成科学研究占比重过低的问题。近年来社会各届逐步认识到这一问题，科研机构改制后保留下来的中央级科研机构，在研究方向上也正在向基础研究转移。但目前基础研究占比重也只有14%左右，加上应用研究占比重不到50%。

众所周知，科学研究的经费多来源于政府拨款，科研机构的研究向科学研究转移就意味着政府要承担较多的研发经费，而且还要保证“足额供应”。否则科研机构仍然会保持一定的试验发展项目和研发成果应用项目，以保证从业人员收入水平不会因研究方向的转化而有所降低。这也是摆在科技管理部门面前难以破解的问题。

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